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农业转移人口市民化背景下户籍制度创新探索广

发布时间: 2021-01-09 13:42:05 来源: 积分入户 阅读数: 未收录

导语 : 分析政策的出台背景、 内容和 实施中存在的主要问题, 提出发展完善建议。 目前农民工积分入户政策的主要问题是入户 计划指标数量偏少, 入户指标分配偏重于欠发达地区, 积分计
分析政策的出台背景、 内容和 实施中存在的主要问题, 提出发展完善建议。 目前农民工积分入户政策的主要问题是入户 计划指标数量偏少, 入户指标分配偏重于欠发达地区, 积分计算标准具有人才和投资 “偏好”。 提出 的完善建议是, 扩大积分入户指标数量, 调整积分入户指标地区分配, 完善积分的计分标准, 积极开 展社会福利制度配套改革。 [关键词] 农业转移人口  市民化  户籍制度  农民工  积分入户 [中图分类号] C921 [文章编号]1000 114X(2014) 03 -0015 -07 问题的提出农民工是我国城市化进程中城乡二元制度及其改革滞后的特殊产物, 农民工问题是影响我国 经济社会发展的一个重大问题。 学术界和实际工作部门对此高度关注, 长期以来, 研究的重点是 促进就业、 保护劳动权益和改善民生 2006)。近年来, 研究思路发生了深刻变化, 渐形成的共识是市民化(国务院发展研究中心课题组, 2011)。 2012 年党的十八大肯定了这一思 提出“加快改革户籍制度, 有序推进农业转移人口市民化”。 2013 年十八届三中全会 《中共 中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 提出 “推进农业转移人口市民化, 逐步把符合条 件的农业转移人口转为城镇居民”。 积极而有序地推进农业转移人口市民化是当前和今后一个时期我国经济和社会发展的一项重 要工作, 户籍制度深化改革具有十分重要的意义。“农民工积分入户” 改革。 广东是全国农民工大省, 据第六次全国人口普查数据, 2010 年广东省 流动人口3128 万人, 绝对数量居全国各省 (自治区、 直辖市) 之最, 占全国流动人口的 12%, 占广东省常住人口的30%; 在流动人口中, 属于省外户籍的占68 7%, 省内户籍的占31 3% 流动人口的主体是农民工,2010 年广东省农民工达2661 万人 广东探索“农民工积分入户”, 显示了广东的改革进取精神, 广东的探索对全国其他地方乃至国家决策也具有经验价值。 广东流动人口户籍管理改革历程广东实施农民工积分入户是过去户籍制度改革的继续。广东省户籍制度改革已历经30 20世纪90 年代, 广东省小城镇户籍管理 制度改革在全国具有领先地位。 1992 公安部发布《关于实行当地有效城镇居民户口制 度的通知》。 当地有效城镇户口本盖蓝印, 称为 “蓝印户口”。 当地有效城镇户口的实行范围是 小城镇、 经济特区、 经济开发区、 高新技术产业开发区, 实行的对象是外商亲属、 投资者、 地的农民。持有当地有效城镇户口, 就部分拥有当地城镇居民的社会福利和公共服务。 1992 广东省政府批转《省公安厅关于调整户口迁移若干政策的请示的通知》, 从1993 日起在全省实施。从全国来看, 部分地方实施当地有效城镇居民户口制度是 1997 月国务院批转公安部 《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》 (国发 [1997] 20 全国普遍实施当地有效城镇居民户口制度则是2001 月国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管 理制度改革意见》 (国发 [2001] 之后。广东率先实施为全国改革提供了经验, 广东的很 多做法被1997 2001年国务院小城镇户籍制度改革文件吸收。 近年来, 广东户籍制度改革又迈出新步伐, 这与解决农民工问题的思路转变有关。 长期以 研究关注的是促进就业、劳动权益保护和改善民生。 近年来, 研究思路发生了深刻变化, 根本上解决农民工问题必须走市民化道路。2006 国务院颁布《关于解决农民工问 题的若干意见》 (国发 [2006] 这是中央全面解决农民工问题的一份纲领性文件。文件 指出, 深化户籍管理制度改革, 逐步地、 有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问 中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件,大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工 户籍问题, 对农民工中的劳动模范、 先进工作者和高级技工、 技师以及其他有突出贡献者, 先准予落户。广东积极贯彻落实中央精神。 2009 年广东省人大修订通过 《广东省流动人口服务管理条 实施流动人口居住证制度。与此前实行的暂住证制度不同, 居住证制度赋予流动人口更多 的本地城市户籍居民的经济社会权利, 更加有利于流动人口融入当地社会 《广东省流动人口服务管理条例》 提出, “居住证持证人在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满七年、 固定住所、稳定职业、 符合计划生育政策、 依法纳税并无犯罪记录的, 可以申请常住户口”; “常住户口的入户实行年度总量控制、 按照条件受理、 人才优先、 依次轮候办理, 具体办法由居 住地地级以上市人民政府制定”。 广东正是在这一规定的基础上, 推出农民工积分入户改革。 2009 广东省人民政府发布《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见 (试行)》 [2010]32 广东农民工积分入户的制度安排2010 月广东省人民政府发布《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见 [2010]32 2011年12 月广东省人力资源与社会保障厅等 12 个部门联合颁 《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇的意见》。这两份文件构成广东农民工积分入 户的基本制度安排。 指导思想2010 《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》 提出, 开展农民工积 分入户, 旨在 “深入贯彻科学发展观, 按照转变经济发展方式、 加快推进城镇化和城乡一体化 的要求, 通过开展农民工积分制入户城镇工作, 着力完善配套体系建设, 推进基本公共服务均等 问题,使广大农民工共享改革发展成果, 促进和谐社会建设”。 积分指标体系农民工积分入户, 是通过科学设置和确定积分指标体系, 对农民工入户城镇的条件进行指标 量化, 并对每项指标赋予一定分值, 当指标累计积分达到规定分值时, 农民工即可申请入户城 农民工积分入户的积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成:省统一指标包括个人 素质、 参保情况、 社会贡献及减分指标; 各市自定指标包括就业、 居住、 投资纳税等情况, 具体 指标和分值根据当地产业发展和人才引进政策设定。 省统一指标全省互认、 流通和接续。 原则上 农民工积满60 分可申请入户, 具体入户分值由各地级以上市人民政府根据当年入户计划和农民 工积分排名情况确定。 目前执行的是2011 年12 月修订的农民工入户积分指标体系, 有以下调整 变化: 第一, 扩大积分入户适用对象。 2010 年广东农民工积分入户政策规定, “积分入户的适用对 象是在本省城镇务工的本省户籍农村劳动力, 凡已办理 《广东省居住证》、 纳入就业登记、 缴纳 社会保险的, 均可申请纳入积分登记”, “其配偶和未成年子女可以随迁”。 从实际操作来看, 万人通过积分入户转为广东城镇户口,其中51%为外省户籍 突破了“本省户 籍农村劳动力” 的规定。 2011 年12 月修订后的积分入户政策规定 “在我省务工的农村户籍人员 和城镇户籍人员均适用农民工积分制入户政策”, 将适用对象扩大至外省户籍城乡人员。 第二, 扩大积分使用范围。 2010 年的积分入户政策规定, 积分仅用于入户。 2011 订后的积分入户政策规定,“对参与积分并达到一定分值的人员, 可根据积分情况享受相关公共 服务, 积分达到规定分值时, 可申请入户城镇”。 新的规定将积分由原先仅用于入户, 扩大至享 受城镇公共服务。 第三, 调整优化积分指标和分值。 缩小高低学历分值差距。初中的分值由5 分增加到 20 高中或中技、中职的分值由20 分增加到40 这一调整有利于低学历农民工积分入户。 提高职业资格和专业技术职称的分值。初级工、 事业 单位工勤技术工岗位五级由10 分提高到20 中级工、事业单位工勤技术工岗位四级由30 高级工、事业单位工勤技术工岗位三级、 初级职称由50 分提高到70 技师、事业单位工勤技术工岗位二级、 中级职称由50 分提高到90 新增高级技师、事业单位工勤技 术工岗位一级、 高级职称计110 提高缴纳社会保险年限的积分分值和最高分值。 参加城镇基本养老保险、 城镇基本医疗保险、 失业保险、 工伤保险、生育保险, 每个险种每满一年由积 此外,对农民工的社会贡献加分进行了较大的调整, 取消了参加义工、 青年志愿 者服务以及善款捐赠的加分, 原来最高 120 分的政府表彰奖励加分也在新政策中不见了 对于各市自定指标,要求及时修订完善, 着重做到 “四鼓励”: 一是鼓励在申请入户地长期 稳定就业的农民工入户城镇, 对在申请入户地参加社会保险及在同一单位稳定就业三年以上的农 民工, 可给予加分; 二是鼓励技能型农民工入户, 提高国家职业资格、 专业技术职称指标的积分 比重, 各地可根据实际, 把相关法律法规规定需持证上岗的证书纳入积分范围, 参照相应级别的 国家职业资格证书设置积分指标; 三是鼓励获得表彰奖励和积极参加社会服务的优秀农民工入户 城镇; 四是鼓励本省户籍农民工就地就近入户城镇。 积分入户指标管理2010 年广东省人民政府 《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见 (试行)》 提出, 争取2010 ~2012 年全省引导180 万名左右的本省户籍农民工及其随迁人员入户城镇, “按照总量 控制、 因地制宜、 统筹兼顾、 稳妥有序的原则, 确定农民工入户城镇的规模。 农民工入户城镇计 划指标重点向中小城市和县城、 中心镇倾斜。 每年年初由省发展改革委员会同省人力资源社会保 公安厅将农民工积分制入户城镇计划指标下达各市,具体办理程序和管理办法由各地级以 上市人民政府制定”。 广东农民工积分入户实施中的主要问题第一, 积分入户指标数量偏少。 广东从2010 年起实施农民工积分入户, 计划每年10 万人积 分入户。 当年, 全省有10 万人通过积分入户转为广东省城镇户口。2011 年广东省积分入户的 人数增长到 18 万人,比上年增长了 86% 2012年积分入户人数为 15 万人, 比上年减少 18% 2013年积分入户人数为 15 2011年前积分入户指标由省统一下达, 2012 由各市自行确定。不过, 从实施情况看, 基本维持了原来入户指标。 例如, 2013 年广州维持原 定的3000 个入户指标, 中山从原有的3000 个入户指标增加为3600 广东有2600多万农民 随着农民工流动越来越“家庭化” 以及新生代农民工成为农民工的主体, 大多数农民工希 望定居在打工所在城市。 每年的积分入户计划指标数量偏少, 相对于2600 多万农民工, 只是 “冰山一角”。 不少农民工认为, 积分入户听起来很美, 但是名额太少, 对他们只是一个 “美丽 的童话”。 第二, 积分入户指标分配偏重于欠发达地区。 广东省分为珠江三角洲、 粤东、 粤西和粤北四 个地区, 珠江三角洲属于经济发达地区, 其他三个地区则相对落后。 珠江三角洲聚集着全省 80%以上的农民工, 深圳、 广州、 东莞、 佛山是四个 “农民工大市”。 但是, 农民工积分入户的 计划指标分配并没有 “青睐” 珠江三角洲。 2010 年农民工积分入户政策明确规定, “按照总量控 因地制宜、统筹兼顾、 稳妥有序的原则, 确定农民工入户城镇的规模。 农民工入户城镇计划 指标重点向中小城市和县城、 中心镇倾斜”。 从2010 年的情况来看, 珠江三角洲地区的入户计划 指标少, 欠发达地区城市的入户计划指标多。 例如, 2010 粤西的肇庆市为6170 为全省最高;清远市为35 为全省最低。从实施结果来看, 珠江三角洲地区农民工积分入户的计划指标 “稀缺”, 发达地区入户计划指标“过剩”。 第三, 积分标准具有人才和投资 “偏好”。 2010 年的农民工积分入户政策在积分标准上重学 历和技术资格 (职称), 2011 年12 月修订后的相关规定有了很大改进, 提高了初中、 高中 中职)和技能人才的加分, 但是, 仍然没有完全清除过去存在的 “人才偏好”。 一是文化程 度积分。 按照新的积分标准, 本科及以上学历计80 然而,根据国家人口和计生委流动人口司对广东省流动人口动态监测数据, 2010 广东省农民工受小学教育程度的占12 6%, 受过初中教育的占59 5%, 受过高中或中专教育的 占24 2%, 受过大专教育的占3 0%, 受过本科教育的占0 7% 广东省超过70%的农民工是初中及以下学历, 按照文化程度积分标准, 必然得分很低。 二是技术资格。 按照新的积分标准, 初级工计20 高级职称计110 据国家人口和计生委流动人口司对广东省流动人口动态监测数据,2010 年广东省87%的农民工 没有技术资格或职称, 在具有技术资格或职称的农民工中, 初级工占 35 6%, 中级工占 25 1% 绝大多数农民工没有技术资格或职称,也必然得分很低。 此外, 广东省农民工积分入户的积分标准还一定程度具有 “投资偏好”。 2010 年广东省农民 工积分入户政策规定, “各市的自定指标应当包括就业、 居住、 投资纳税等情况, 具体指标和分 值可根据当地产业发展和人才引进政策设定”。 例如, 《广州市积分制入户政策与申办指南 (2013 规定,个人在广州市企业的投资额在500 万元人民币及以上可获20 年内在广州市连续3 个纳税年度内依法缴纳的个人所得税累计在10 万元及以上可获20 扩大积分入户指标数量广东是农民工大省, 通过积分入户逐渐解决一部分农民工在广东省的城市户籍, 是广东在制 度供给约束条件下的一种努力。 户籍制度改革受制于很多条件, 政府制定积分入户的计划指标总 量有多方面的考量, 虽然政府每年逐渐增加农民工积分入户的计划指标, 但是, 相对于目前广东 省2600 多万农民工, 每年的积分入户计划指标还是太少。 我们认为, 应当提高对农民工市民化 趋势和意义的认识, 提高对城乡二元户籍制度改革迫切性的认识, 以更加积极的态度扩大农民工 积分入户的计划指标总量。 调整积分入户指标地区分配广东省农民工积分入户计划指标的分配偏重于欠发达地区, 反映了户籍制度改革以小城镇为 重点的路径依赖性质。 我国户籍制度改革历来具有以小城镇为重点的特色, 这有其客观的历史合 理性。 然而, 积分入户实施的结果显示, 欠发达地区入户指标用不完, 发达地区入户指标十分缺 出现了政策供给与需求的脱节。改革必须考虑实施对象, 考虑农民工的入户城市意愿。 务院发展研究中心的调查,2009 在地级以上大中城市务工的农民工占633%, 多数农民工 对居住地的选择与务工地重合, 愿意在地级以上大中城市定居的农民工占53 2%, 愿意在县城 或小城镇定居的农民工占38 0%, 愿意回农村定居的农民工占8 8% 国家人口和计生委流动人口司2010 年流动人口动态监测数据显示, 在希望转为城市户口的乡—城流动人口 (农民工) 678%希望落户到大城市, 32 2%希望落户到中小城市; 46 6%是为了子女教育, 19 2%是 如果改革不考虑实施对象,不考虑农民工的入户城市选择意 改革的政策供给与需求脱节,改革就会因为缺乏实施对象而陷入 “美丽的童话”。 广东省应 当积极调整改革思路, 适当扩大发达地区的入户计划指标, 使政策更加符合农民工的需求, 从而 更好地发挥作用。 完善积分入户的计分标准2011 年广东省农民工积分入户政策有了改进, 但是, 仍然没有完全清除过去存在的 “人才 和投资偏好”。 积分入户政策要引导农民工不断提高受教育程度和职业技能, 方向是正确的。 目前绝大多数农民工的文化程度和职业技能情况与规定差距太大,如果不从实际情况出发, 就会使农民工看不到 “希望”, 本来 “利好” 农民工的政策反而得不到大多数农民工的拥护。 少农民工认为,积分入户的条件太高, 只是有利于文化程度高、 有技术资格 (职称) “精英”。我们的建议是, 从目前大多数农民工的实际状况出发, 一方面, 适当降低高低学历 的分值, 缩小学历间分值差距, 适当降低高技术资格 (职称) 的分值; 另一方面, 政策要传递 强烈的信号, 引导和要求农民工不断提高文化程度和职业技能。 积极开展社会福利制度改革目前, 广东省农民工积分入户政策的这样或那样不足, 实质上是户籍制度改革受到社会福利 保障制度改革滞后的 “瓶颈” 制约。 户籍制度不是一个独立执行的制度, 而是与利益分配、 源配置等制度捆在一起的“一揽子” 制度 2008)。改革至今, 城乡户口背后的制度福 利已经大大减少, 但是并没有完全消除, 城市户口仍然具有 “含金量”。 经济发达地区相对于欠 发达地区, 大城市相对于中小城市, 城市户口的制度福利相对较多, 户口的 “含金量” 更大, 对流动人口吸引力也更大 (王美艳、 2008)。人们担心一旦放松户籍控制, 经济发达地 大城市可能面临流动人口蜂拥而入,这是大城市户籍制度改革举步维艰的一个深层原因。 户籍制度改革是重要的, 但是, 仅仅改革户籍制度, 或者户籍制度改革与社会福利保障制度 改革不协调, 户籍制度改革的步伐必然不快。 农民工市民化的核心是农民工平等地享有城市居民 的经济和社会权利, 户籍的转换只是 从改革的实践来看, 农民工获得城市居民的经济和社会权利主要是通过两种途径, 一是将农民工的农村户口 转为城镇户口, 从而使其享有城市居民的经济社会权利; 二是户口不变, 但是给予农民工以当地 城市居民的经济社会权利 2011)。总体而言, 改革主要是在农民工不具有城市居民户籍 的情况下, 给予农民工城市居民的经济和社会权利, 并不断扩大。 2012 月23日印发的国务 院办公厅 《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》 (国办发 〔2011〕 指出,“着力 解决农民工实际问题, 对农村人口已落户城镇的, 要保证其享有与当地城镇居民同等的权益; 暂不具备落户条件的农民工,要有针对性地完善相关制度, 下大力气解决他们当前在劳动报酬、 子女上学、 技能培训、 公共卫生、 住房租购、 社会保障、 职业安全卫生等方面的突出问题”。 务院文件的这一精神,也体现了改革沿着两条路径推进的策略。 我们的建议是, 进行 的社会福利制度改革:一方面, 加大社会福利制度改革 力度, 逐渐减少城市居民户籍的制度性福利, 大力发展社会化的社会保险事业; 另一方面, 不断 增加政府对农民工的公共服务, 逐渐实现基本公共服务均等化。 改革要通过逐渐消除户籍背后的 制度福利差别, 最终使户籍不再有 “含金量”, 还户籍制度人口登记管理的本来面目。 广东省统计局:《广东省2010 年第六次全国人口普 查主要数据公报》 《今年18 万农民工望积分入户》, 广州: 《南方日报》, 2011 广东广义的户籍制度改革还包括本省户籍城乡登记管理一体化。 国务院批转公安部《关于小城 镇户籍管理制度改革的试点方案》 (国发 1997]20 规定西部地区每个省、自治区、 直辖市确定的 试点小城镇数量不得超过 10 中部地区的不得超过15 《广东省流动人口服务管理条例》第三章详细规定 了流动人口享有的权益和公共服务内容。 2009 年中山市制定 《中山市流动人员积分制管理 暂行规定》 (中府 [2009] 113 《中山市流动人员积分制管理实施细则》。 广东省人力资源和社会保障厅网:http: www.gd. gov. cn/ gdgk/ gdyw/ 201011/ t20101130 133411.htm 2012 月13日广东省代省长朱小丹在广东省第 十一届人民代表大会第五次会议上的政府工作报告, http: www.gd. gov. cn/ govpub/ gzbg 201201/t20120119_ 155331. htm. 2013 月25日广东省省长朱小丹在广东省第十 二届人民代表大会第一次会议上的政府工作报告, ht tp: www.gd. gov. cn/ govpub/ gzbg t20130204_174535. htm. 2014 16日广东省省长朱小丹在广东省第十 二届人民代表大会第二次会议上的政府工作报告, ht tp: www.gd. gov. cn/ govpub/ gzbg 201401/t20140122_ 192460. htm. 瑏瑡瑏瑢国家人口和计生委流动人口司: 广东省流动人口 动态监测调查数据库 (2011)。 瑏瑣广州市人力资源与社会保障局: 《广州市积分制入 户政策与申办指南 (2013 www.hrss gz. gov. cn/ gzdt 203605.html 瑏瑤国务院发展研究中心课题组: 《农民工市民化进程 的总体态势与战略取向》, 重庆: 《改革》, 2011 瑏瑥国家人口和计生委流动人口司:《中国流动人口发 展报告: 2011》, 北京: 中国人口出版社, 2011 广东省人民政府:《关于开展农民工积分制入户 城镇工作的指导意见 (试行)》 [2010]32 广东省人力资源与社会保障厅等:《关于进一步 做好农民工积分制入户和融入城镇的意见》 〔2011〕306 王春光:《农村流动人口的 “半城市化” 问题研 北京:《社会学研究》, 2006 《中国农民工发展趋势与展望》,北京: 《经济研究》, 2006 年第12 国务院发展研究中心课题组:《农民工市民化进 程的总体态势与战略取向》, 重庆: 《改革》, 2011 《户口还起作用吗———户籍制度与社会分层和流动》, 北京: 《中国社会科学》, 2008 《户籍制度改革的历程与展望》,广州: 《广东社会科学》, 2008 《我国农民工市民化的内涵、难点及对 北京:《中国软科学》, 2011 华南农业大学经济管理学院农经系教授、 博士生导师; 华南农业大学经济管理学院博士研究生。 李飞武(华南农业大学经济管理学院.广 510642)刊名: 广东社会科学 英文刊名: Social Sciences 2014(3)被引用次数: 参考文献(8条)1.广东省人民政府 《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见 (试行)》 [2010]32号)2.广东省人力资源与社会保障厅 《关于进一步做好农民工积分制入户和融入城镇的意见》 (2011)306号) 3.王春光 农村流动人口的"半城市化"问题研究[期刊论文]-社会学研究 2006(5) 中国农民工发展趋势与展望[期刊论文]-经济研究2006(12) 5.国务院发展研究中心课题组 农民工市民化进程的总体态势与战略取向[期刊论文]-改革 2011(5) 户口还起作用吗--户籍制度与社会分层和流动[期刊论文]-中国社会科学2008(1) 7.王美艳,蔡昉 户籍制度改革的历程与展望[期刊论文]-广东社会科学 2008(6) 我国农民工市民化的内涵、

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